编者按
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本文发表于《政法论坛》2014年第1期，第98-111页。文章下载链接：
涉罪未成年人审前非羁押支持体系实证研究
宋英辉 北京师范大学刑事法律科学研究院教授 博士生导师
上官春光 法学博士 国家检察官学院副教授
王贞会 法学博士 2011计划司法文明协同创新中心副教授 中国政法大学诉讼法学研究院副教授
摘要：对涉嫌犯罪的未成年人应当以非羁押为原则，严格限制适用羁押措施。在司法实践中，有的地区尝试建立以观护基地为基础的审前非羁押支持体系，为涉罪未成年人提供适用非羁押措施的保证条件，协助对其进行监管并提供一定社会服务，以减少对涉罪未成年人的审前羁押，促其顺利复归社会。调查显示，观护基地在减少审前羁押、刑罚宽缓化、帮助复归社会等方面取得良好效果，并促成办案人员观念和认识上的改变。建立和完善以观护基地为基础的审前非羁押支持体系，应当从制度上进一步明确观护基地的职能定位，厘清观护基地与办案机关的关系，平衡观护基地的权利与义务，落实观护前的风险评估和观护期间对未成年人的有效监管，改革办案机关有关业务考评机制。关键词：涉罪未成年人；审前非羁押；支持体系；观护基地；实证研究
目录
一、调查地点与研究方法二、运行状况三、效果分析四、存在问题与建议随着我国经济社会快速发展，人口流动日益频繁，外来人员犯罪成为司法实践中面临的突出问题，在东部发达地区尤为严重。对于涉嫌犯罪的外来人员，即便符合法定的取保候审或者监视居住条件，由于他们往往无法提供适格的保证人且交不起保证金，实践中办案机关倾向于采取逮捕措施，造成大量涉嫌犯罪的外来人员在审前被羁押。其后果是，既侵害了外来人员获得平等保护的权利，也容易造成被羁押人员交叉感染，不利于对他们的矫治帮教和促其复归社会，还会导致司法成本的大幅增加。与成年人相比，未成年人身心尚未发育成熟，在思维观念和行为模式上容易受到外界因素的干扰。对涉嫌犯罪的未成年人（以下称“涉罪未成年人”）适用逮捕措施，可能带来的负面影响更加严重。他们更容易受到其他犯罪嫌疑人、被告人的感染，如果犯罪后不加以有效疏导，往往难以正确认识自身行为的危害性；而一旦中断学业和工作，复归社会可能遇到的障碍更多。针对未成年人适用强制措施存在的诸多问题，各地司法机关不断创新未成年人办案工作机制，积极探索扩大对涉罪未成年人适用非羁押措施的做法，积累了一定经验。主要做法是，以爱心企业、学校、敬老院等机构或组织作为审前非羁押的社会支持机构，建立“观护基地”或“观护工作站”，由其为在本地不具备取保候审条件的涉罪外来未成年人提供食宿、工作、教育培训条件和保证人。在取保候审期间，基地负责对观护对象进行监督管理。包括安排学校学习、提供力所能及的工作机会、进行技能培训、心理辅导，帮助他们确立积极的生活理想和人生目标，并保有一技之长。观护结束后，由基地对观护对象在基地期间的表现出具情况证明，提供给办案机关。人民检察院决定不起诉、人民法院确定刑期或者刑罚执行方式时，将该情况证明作为考量因素。其后，这一机制也适用于不能提供保证人又不能交纳保证金的本地未成年人。未成年人有其自身特点，在办理未成年人刑事案件时更应该注重教育、感化和挽救。对于未成年人刑事案件，不仅要在实体刑罚上体现区别对待原则，而且在诉讼程序上也应有所区别。刑事诉讼法确立了未成年人刑事诉讼程序的教育、感化、挽救方针和教育为主、惩罚为辅原则，规定对未成年犯罪嫌疑人、被告人应当严格限制适用逮捕措施。这意味着，对未成年犯罪嫌疑人、被告人，应当坚持以非羁押为原则，以羁押为例外。此外，刑事诉讼法区分取保候审和监视居住的适用情形，将监视居住定位为逮捕的替代措施，明确采取逮捕措施的具体情形，增加逮捕后羁押必要性审查等内容。这些规定为扩大涉罪未成年人审前非羁押提供了法律依据。为了及时总结实践经验，评估实践效果，发现其中存在的问题，更好地贯彻落实刑事诉讼法关于对未成年人严格限制适用逮捕措施的规定，我们于2010年5月到2011年10月共历时18个月，对实践中通过建立“观护基地”来扩大未成年人审前非羁押的做法作了全面系统的调查研究。依托社会观护体系对涉罪未成年人适用非羁押措施是S市创新未成年人刑事司法工作机制的重点环节之一。2003年5月，M区检察院在S市率先启动未成年人取保候审社会观护体系的探索。2004年10月，M区未成年人社会观护体系工作总站揭牌成立，2005年将这一工作机制由审查起诉阶段向前延伸至侦查阶段。2007年4月，M区检察院与区公安分局、区社工站会签《关于加强对涉罪未成年人教育考察及衔接工作的规定》，形成由相关职能部门参与，依托1个未成年人社会观护总站，以全区13个社工点为工作载体，以85名青少年事务社工为主要力量，以居住在本区的涉嫌违法犯罪未成年人为观护对象，侧重对涉嫌违法犯罪的外来未成年人进行观护的维权帮教网络。社会观护体系建立后，M区涉罪未成年人被取保候审的数量大幅提升，由2004年的23人提高到2008年的61人，增幅达165%。外来未成年人在取保候审总人数中所占的比例逐步提高，从2004年的17.4%提高到2008年的65.6%，2009年为76.9%，2010年达到90%。未成年人取保候审期间脱保、重新犯罪，由2005年到2006年的17人减少到2007年5人，2008年以后无脱保、重新犯罪现象发生。到2010年12月，S市18个区县均建立了各自的社会观护体系。2008年8月，J省最先在W市区内尝试建立涉罪外来未成年人观护基地的做法，随后逐步推广到W市其他区县，观护对象也扩大至全部涉罪外来人员，及部分符合取保候审条件但无法提供保证人和保证金的本地涉罪人员。2010年9月，W市成立涉嫌犯罪外来人员管护教育基地工作领导小组，负责协调管护教育基地的相关工作。领导小组在W市检察院下设办公室，负责处理和协调管护教育基地的日常工作。大多区县也设立了各自辖区内的管护教育基地工作领导小组，统一负责本辖区内的管护教育工作。截止2011年8月，W市已经建成管护教育基地55个，其中民营企业42家、社区6个、社会福利机构（敬老院）7家，包括被取保候审、被不起诉和判刑后社区矫正等各类涉罪人员共239人曾经或者正在管护教育基地接受支持、帮教和矫正，其中未成年人55名。C市检察院于2007年底开始探索以“企业帮护”模式扩大对涉罪未成年人适用非羁押措施的做法。2008年底，专门针对未成年犯罪嫌疑人的“德春青少年帮护基地”在C市X区成立。2010年，观护基地工作机制在C市全面铺开，各区县检察院与区政法委、法院、公安局、司法局、关工委等部门组成工作领导小组，有的区县制定了专门的规范性文件。截止2011年6月，C市已经建成17个观护基地，包括国有企业、民营企业、社区等，有的针对涉罪未成年人，有的针对涉罪外来人员，有的针对女性涉罪人员。据统计，2010年C市进入基地接受帮教89人，其中未成年人29名，多为外来未成年人。1.问卷调查。调查共发放问卷300份，收回有效问卷253份，回收率为84.3%。其中，警察与检察官问卷87份、审判人员问卷58份、保证人问卷38份、未成年人问卷43份。2.访谈。对参与观护基地工作的办案人员、保证人及作为观护对象的涉罪未成年人进行了集中访谈和个别访谈。集中访谈16次；个别访谈51人次，其中警察和检察官14人次、法官4人次、保证人15人次、涉罪未成年人18人次。3.文献分析。对调查过程中收集到的文献资料进行了整理、分析。包括：各地制定的规范性文件；试点单位存留的个案档案；反映试点动态与发展的简报、总结性文件；典型案例案卷；其他研究成果。通过建立观护基地，旨在完善审前非羁押的社会支持机制，探索对涉罪未成年人扩大适用非羁押强制措施的新路径。根据调查，实践中观护基地运行状况如下。按照限制自由的程度不同，观护基地分为开放式和半开放式两种。开放式的观护基地，观护对象可以自由出入基地，但需要遵守基地相关纪律。S市采取开放式。半开放式的观护基地，观护对象在基地期间原则上不得离开观护基地而外出活动；若有事确需外出，应经批准。实践中多数地区采取这种类型。根据调查，J市除有半开放式基地，也建立了开放式的“关爱教育基地”。这种区分情况而实行不同程度的限制人身自由的观护方式，为探索多元化的监视居住、取保候审的执行方式提供了实践样本，也为我国建立强制程度不同的层级式非羁押措施体系提供了有益经验。按照监督方式不同，可以将观护基地分为集中监督式和个别监督式两种。集中监督，是指将若干观护对象安排在一个基地进行监督，统一集中安排住处；个别监督，是指基地分别指定不同的保证人对观护对象进行一对一的监督，并对其身份保密。在个别监督的情况下，不仅一般员工不了解他们的身份，观护对象之间也不知悉彼此身份。除S市以外，其他调查地区普遍采取集中监督的方式。按照是否采取分类监管，可以将观护基地分为分类式和非分类式两种。分类式的观护基地，按照性别、是否成年或者其他可区分标准，将观护对象放在适宜其自身特点的基地，并采取有针对性的观护方法进行监督帮教。这种方式是随着实践探索而逐步发展起来的，S市、C市、J市的部分基地采取了该方式。非分类式的观护基地，不对观护对象进行区分而置于同一基地，并采取相同的观护方法进行监督帮教。为促使非羁押措施与观护体系有效衔接，各地普遍规定了进入观护基地的条件。根据调查，各地对进入观护基地的条件设置有所差异，有的将进入观护基地的条件与取保候审的条件加以区分，必须同时满足进入观护基地和取保候审两方面的条件方可；有的则将二者合并，符合进入观护基地的条件则可以适用取保候审。S市采取的是两步走模式。首先办案机关对涉罪未成年人采取取保候审，然后再将被取保候审人纳入观护体系。因此，进入观护基地的条件与取保候审的条件是分别规定的，且不完全相同。相反，W市则将进入观护基地与取保候审的条件合二为一。涉罪未成年人符合观护教育条件的，则由办案机关对其办理取保候审手续，进入观护基地接受监督管理。C市观护基地的做法大体上与W市一致，未明确区分进入观护基地与取保候审的条件，符合进入观护基地的条件，也就表明可以对涉罪未成年人适用取保候审。虽然各地在进入观护基地的条件上不尽相同，但内容基本一致。归纳来看，各地对可以进入观护基地执行非羁押措施的情形主要包括：（1）初犯、偶犯、过失犯罪的；（2）共同犯罪中的从犯、被教唆犯；（3）属于犯罪预备、犯罪中止、犯罪未遂或防卫过当、避险过当的；（4）犯罪后自首或有立功表现的；（5）犯罪情节轻微，有悔过表现，积极退赃或赔偿损失的；（6）得到被害人谅解并可能达成刑事和解的。调查发现，各地大都规定了进入观护基地之前对涉罪未成年人的风险评估。有的地区将风险评估延伸至对已被羁押的未成年人是否具有继续羁押必要性的评估。S市对涉罪未成年人实施动态风险评估。一是将风险评估推进至侦查阶段；二是引入了多次评估的做法。侦查阶段进行风险评估之后，在检察机关审查批捕和审查起诉阶段分别进行再次评估，目的是为了掌握涉罪未成年人风险度的动态变化，以便及时变更为其他强制措施。例如，M区检察院区分审查批捕和审查起诉阶段分别制作了《未成年犯罪嫌疑人非羁押措施可行性评估表》和《未成年犯罪嫌疑人继续羁押必要性评估表》。前者适用于审查批捕阶段，包括犯罪行为、个人情况、家庭情况和保障支持等四项评估内容，下设犯罪类型、责任年龄、监管情况、学校教育等26项评估因素。后者适用于审查起诉阶段，包括犯罪行为、个人情况、家庭与保障支持等三项评估内容，下设漏罪或重新犯罪、刑事和解及赔偿、监管情况等20项评估因素。此外，M区检察院还制作了《未成年犯罪嫌疑人非羁押措施风险跟踪评估表》，以强化对观护对象在观护期间的非羁押措施风险变化情况进行及时跟踪评估。从2011年开始，S市进一步推进涉罪未成年人适用非羁押措施的改革探索，要求对涉罪未成年人决定取保候审和进行观护，要听取包括办案人员、被害人及其诉讼代理人在内的诉讼各方意见，以增加风险评估的客观性。根据W市的有关规定，涉罪未成年人进入观护基地需要经过告知、申请、风险评估、审批决定等环节。办案机关在接到涉罪未成年人申请后启动风险评估程序。风险评估的内容包括社会调查和法律评估两个方面。社会调查主要是对其家庭情况、个性特点、一贯表现、管护教育条件、再犯可能性等进行调查，由司法行政机关协助办案机关完成；法律评估根据涉罪未成年人的申请理由，侧重于对涉嫌犯罪的社会危害性、人身危险性、是否会妨害诉讼进行、犯罪事实是否已经查清、可能判处的刑罚等进行评估，主要由办案机关来负责完成。办案机关根据风险评估的情况，作出是否同意涉罪人员进入观护基地的建议，报领导小组办公室批准。C市进入观护基地前的风险评估与W市较为接近，有的地区在风险评估的内容上略有差别。例如，X区主要围绕“是否影响诉讼顺利进行、是否会重新犯罪、是否有条件帮教”三项内容，从“基本情况、品行表现、悔罪表现、帮教条件”四个方面进行评估。有的地区规定对涉罪未成年人在决定取保候审和进入观护基地之前必须进行两次风险评估。例如，T区对涉罪未成年人的风险评估程序是：首先，对涉罪人员适用取保候审开展必要的调查评估，要求案件承办人从犯罪的社会危害性、人身危险性、是否会妨害刑事诉讼的正常进行、犯罪事实是否已经全部查清、犯罪嫌疑人可能被判处的刑罚等方面进行审查评估，按照高、中、低三种风险进行综合评估，高风险批准逮捕，低风险不予批准逮捕，中风险经部门负责人审核后报分管检察长决定；其次，本着自愿原则，由本人提出申请，未成年的须征得其监护人同意，并在接到申请后，启动入驻观护基地前的调查评估程序。由领导小组办公室从涉罪人员的年龄、成长经历、家庭情况、性格特点、作案动机等方面，对涉罪人员进行风险评估，确保在管护期间不具有社会危险性。某些涉罪未成年人被取保候审后也可能不能进入观护基地。综合来看，试点地区均积极推行严格的风险评估程序，在评估过程中力求详尽考察各种风险因素，这不仅有助于取保候审的正确适用，也有利于非羁押措施与观护体系的良性衔接。有合适的保证人或者交纳保证金是对涉罪未成年人适用取保候审的前提。调查发现，各地在探索中均强调观护基地对适用非羁押措施的支持作用，借助观护基地作为取保候审的社会支持机构，为那些无法提供合适的保证人且交不起保证金的人提供保证条件。有的由诉讼外第三方代为交纳保证金，有的由观护基地提供保证人，尽可能对涉罪未成年人适用非羁押措施。对于涉罪未成年人无法提供合适的保证人且不能交纳保证金的情形，S市检察机关尝试了“第三方担保”模式，即由爱心企业、社会团体作为诉讼外第三方代为交纳保证金，以扩大对涉罪未成年人适用非羁押措施。在W市和C市，涉罪未成年人无法提出保证人又交不起保证金的，可以由观护基地指定合适的人担任他的保证人，由保证人来履行对观护对象在取保候审期间的监督和及时报告义务。保证人通常是观护基地的领导、保卫部门的负责人或员工，有的是观护基地的普通员工。基地设在学校的，通常由涉罪学生的班主任或辅导员担任保证人。一般情况下，保证人还要负责对涉罪未成年人进行监督教育和传授劳动技能。在观护基地里，保证人与观护对象主要是一种监督教育的关系。保证人对涉罪未成年人进行监督教育通常采取思想汇报、工作交流、心理辅导、学习教育等方式。在访谈中，多数保证人认为比起严格的取保候审监管措施，这些有针对性的监督教育方式能够使保证人与观护对象更好地沟通交流，对观护对象的教育效果往往也更好。实践中，保证人并没有因为自己无需承担不利后果而疏于对观护对象的监督和教育，观护对象也比较愿意接受保证人的监督教育，双方关系比较融洽。根据访谈，大多数保证人都乐于担当这一职责，而且能尽职尽责地履行相应义务。有的保证人还尝试通过多样化方式增进与观护对象的交流与沟通。例如，同吃同住、一起参加劳动、举办文艺晚会等。观护基地不仅为涉罪未成年人提供住宿和基本生活条件，还要对其进行监督教育。调查发现，有的地区保证人与对观护对象实施监督教育、心理辅导的人是同一人，有的地区由不同人员担任。包括以下方面：为便于对涉罪未成年人进行监督，防止观护对象在基地期间脱逃或再次违法犯罪，各地通常对观护对象的活动范围施加一定约束。有的要求不得离开所居住的区县，如S市；有的要求不得离开观护基地，如W市和C市。因正当事由确需离开的，必须提前向保证人或观护基地请假，并征得执行机关的同意。大部分观护基地都对观护对象的请假、销假等制作了格式化文件进行规范管理。如果观护对象没有按时返回基地，保证人或观护基地要及时报告执行机关。在J市，有完全开放式的观护基地，观护对象基本上是自由的。调查发现，多数观护对象都能认真遵守观护基地的管理规定，只有个别观护对象存在违反规定的情形。例如，在批准的假期结束后，未能按时返回基地。违反规定情节较轻的，通常会被责令具结悔过，写出书面检讨；情节严重的，由办案机关依法作出相应处罚或变更强制措施。思想交流和沟通是观护基地对涉罪未成年人进行监督教育的一种方式。未成年人的思想观念不够稳定，波动性较大，各地尝试以思想汇报的方式及时掌握涉罪未成年人的思想动态，以便顺利实现监督教育目标。在S市，观护对象接受监督教育的时间通常为3到6个月，负责教育工作的社工每个星期都要与涉罪未成年人面谈一次，每次时间大约为1到2小时；每两个星期让观护对象提交一次书面的思想汇报，社工负责审阅和点评。在J市，通常要求观护对象每3天记录一次工作或学习体会，每10天提交一份综合情况的详细记录，负责对观护对象进行教育的人定期查看记录，并写出评阅意见或个人看法，利用这种方式与观护对象进行思想交流。评阅意见的内容主要包括：（1）写出肯定和鼓励意见；（2）指出涉罪未成年人的错误认识；（3）解释某些社会现象；（4）解答问题同时也提出某些问题；（5）在饮食、保暖、健康等方面进行关心和问候；（6）提出进一步的要求；（7）标出错别字。听取或查看观护对象的思想汇报是管护教育小组全面了解涉罪未成年人思想动态的途径。在访谈过程中，多数保证人也反映，听取或查看思想汇报（日记）是了解观护对象思想状况的主要方式，也是进行监督教育的重要形式。调查发现，J市检察院还在积极探索新的监督教育措施，推动监督教育方式的多样化。2011年，J市检察院与J市共青团市委联合，组织观护对象参观革命烈士纪念园等爱国主义教育基地，通过参观学习进行思想教育。同时，J市检察院还把观护基地作为检察院青年干警社会实践的基地，全院青年干警利用业余时间与观护对象进行面对面交流，积极参与对观护对象的监督教育工作。大多观护基地都很重视对观护对象的心理咨询和辅导，有的把心理咨询和辅导作为观护工作中的必备环节。自2004年起，C市所辖的L市检察院启动对涉罪未成年人的心理咨询和辅导工作，着重对有心理疾病的涉罪未成年人进行心理辅导，2010年后，心理辅导工作走向专业化、规范化。借助《犯罪嫌疑人心理测试——个性分测验》《明尼苏达多相人格测定》等专业软件，对涉罪未成年人的气质类型、性格特点、自控能力及智力能力作出科学分析和评价。对于有心理疾病的观护对象，针对其社会背景、成长经历等具体情况，挑选合适人员与其交流，通过深度沟通消除其心理疾病，促使其从内心深处真诚悔改，复归社会。调查还发现，一些观护基地通过与周边学校合作，建立“校基联培”模式，由学校的心理老师对观护对象进行心理辅导，有的则聘请职业心理咨询师对观护对象进行心理辅导。调查发现，文化程度低、法制意识淡薄与未成年人犯罪紧密关联。试点地区把开展法制教育作为增强涉罪未成年人法制意识的重要途径。在W市C区，管护教育小组每周至少为观护对象上一堂法制课，目的是普及法律知识，增强守法意识，避免“二次犯罪”。法制课由检察机关承办案件的办案人员负责组织。C市Q区建立了“帮教导师制度”，由承办案件的办案人员担任涉罪未成年人的个人指导老师，实行“一对一”的法制教育。教育方式包括面谈、电话、网络视频、QQ聊天、电子邮件等。观护基地通常根据观护对象的性别、年龄及个体兴趣等方面的差异，选择和安排适当的技能培训。培训内容主要包括安全生产常识以及劳动生产技能，目的是使观护对象掌握一定的劳动技能，提高其回归社会后的生存能力。调查发现，有的观护基地对观护对象发放适当的生活补贴，有的观护基地对观护对象与正式工人一样，同工同酬。随着观护基地实践探索的不断深入，劳动技能培训的方式也在不断创新和发展。调查发现，J市检察院对原有的观护基地教育培训模式进行了拓展。吸收职业学校参与对观护对象的教育培训活动，通过与厨师学校或其他技校合作共建，请职业学校对观护对象进行职业培训。职业学校的参与，使得对观护对象的劳动技能培训更具专业性和实用性。涉罪未成年人进入观护基地后，基地通常都会对观护对象独立建档。帮教人员会填写跟踪考察表，定期记录观护对象的活动和教育内容。观护结束后，观护基地要针对涉罪未成年人在观护基地的表现作出情况证明。情况证明可能会对案件处理产生一定影响。主要包括三种情况：（1）在公安机关移送审查起诉时将情况证明提交检察机关，为是否作出起诉决定提供参考。尤其是在检察机关作出酌定不起诉决定时，该情况证明往往成为评估犯罪嫌疑人社会危险性的重要参考；（2）在检察机关提起公诉时把情况证明随案移送法院，作为对涉罪未成年人定罪量刑的参考；（3）在提供书面情况证明的基础上提出量刑建议，作为法院量刑的参考。C市T区法院与新希望社会实践基地建立起联合工作机制，构筑审判前考察和审判后观护两项措施，以扩大对涉罪未成年人进行观护教育的空间。对于法院拟判处非监禁刑的未成年被告人，发出“判前观护通知书”，送交新希望社会实践基地进行观护，并定期到基地了解情况，将观护基地的考察报告作为量刑的依据之一。法院对未成年被告人依法判处非监禁刑后，向其发出“判后观护通知书”，送交新希望社会实践基地进行观护。法院定期到基地与观护对象开展谈心活动，了解观护对象的思想状况和学习、工作、生活情况，帮助观护对象回归社会。各地都对进入观护基地的案件规定了较短的办案期限，以求加快案件处理的速度。以W市C区为例，对进入观护基地的未成年人刑事案件，区公安分局应当在取保候审后7日内侦查终结；检察院经审查认为应当提起公诉的，必须在移送审查起诉后7日内提起公诉；法院应当在受理案件后15日内作出宣判。检察院经审查认为可以不起诉的，一般应当在受理案件后30日内作出不起诉决定。相比刑事诉讼法规定的办案期限，涉罪未成年人进入观护基地的案件在侦查期限、审查起诉期限和审判期限方面都明显缩短，程序运行的速度大幅提高，既有利于提高办案效率，也可以降低观护期间发生脱逃或重新犯罪的风险。通过构建以观护基地为基础的社会支持体系，扩大对涉罪未成年人适用非羁押措施，体现了对涉罪未成年人这一特殊群体的关注，符合儿童利益最大化原则和我国法律政策关于对未成年人严格限制适用逮捕措施的规定。根据刑事诉讼法第67条规定，保证人应当具备以下条件：与本案无牵连；有能力履行保证义务；享有政治权利，人身自由未受到限制；有固定的住处和收入。保证人的义务是监督被保证人遵守有关法律规定，并在发现被保证人可能发生或已经违反法律规定时，及时向执行机关报告。在实践中，涉罪未成年人的保证人多是其法定代理人或近亲属。对于涉罪外来未成年人而言，父母或其近亲属要么不在涉案地，要么在当地无固定住所和固定收入，大大限制了非羁押措施的适用。观护基地作为非羁押措施的支持体系，扩大了取保候审保证人的来源范围。当涉罪未成年人无法提供保证人且交不起保证金时，通过观护基地由其他合适的人承担保证人责任，以扩大取保候审的适用。扩大对涉罪未成年人适用非羁押措施，也就意味着审前羁押数量的减少。在其他条件相同的情况下，观护基地作为非羁押措施的支持体系，为涉罪未成年人提供保证人或交纳保证金，使涉罪未成年人可以适用非羁押措施，从而降低未成年人审前羁押率。例如，通过建立社会观护体系，S市M区涉罪未成年人取保候审的数量由2004年的23人升至2008年的61人，增幅达165%。其中涉罪外来未成年人在取保候审总人数中的比例由2004年的17.4%升至2009年的76.9%，大大提高了涉罪外来未成年人的取保候审率。再如C市W区和J市，自2007年探索观护基地的做法以来，与2006年未开展观护基地的数据相比，W区对涉罪未成年人的取保候审率从2006年的8.8%提高到2007年的17.2%，再到2010年的36.0%，尽管在2008年和2009年对涉罪未成年人的取保候审率有所下降，但仍然高于2006年，总体上有所提升。J市对涉罪未成年人的取保候审率从2007年的4.0%逐年上升，到2010年达到13.6%，与2006年未开展观护基地时的1.0%相比，增幅明显（见图1）。
对比观护基地试点前后类似案件在处理结果上的差别，也能体现出观护基地对审前羁押的影响。[案例一]沈某，16岁，汉族，初中文化，河南省人。初犯，无前科，涉嫌盗窃2100元。案发在试点观护基地以后。根据司法局的诉前调查评估报告与社区矫正工作小组的心理咨询报告，检察机关认为，沈某涉案时仅有16周岁，属于未成年犯罪嫌疑人，且无前科劣迹，犯罪情节较轻，悔改表现良好，社会危险性较小，系无逮捕必要，建议安排沈某进入观护基地接受监护和帮教。经观护基地对案件情况的评估，同意接收沈某入驻基地。经过观护基地的帮教，检察机关最终对沈某作出了不起诉决定。[案例二]颜某某，17岁，汉族，小学文化，无业，四川省人。初犯，无前科，涉嫌盗窃2400余元。案发在试点观护基地以前。诉讼过程中，颜某某被检察院批准逮捕。法院最终判处其拘役3个月，并处罚金1000元。对上述两个案例的处理情况进行比较，可以发现观护基地在降低审前羁押方面的作用。对于沈某，由于通过观护基地得以适用取保候审，从而避免了对其予以羁押，最终被检察机关作出不起诉决定；对于颜某某，涉嫌罪名一样，情节相似，数额相近，犯罪嫌疑人的状况也无根本差别，但由于无法提供保证人又交不出保证金，没有观护基地可以使其适用取保候审，从而被适用逮捕措施，最终被法院判处拘役3个月，并处罚金1000元。可见，观护基地的存在，可以使办案机关对无法提供保证人又交不出保证金的涉罪未成年人适用取保候审，进而减少对涉罪未成年人的审前羁押。通过观护基地使涉罪未成年人在审前不被羁押，也在一定程度上影响着法院最终的定罪量刑。我们随机抽取了5个观护基地，对在2010年到2011年期间进入这5个观护基地且已经法院审判完毕的未成年人刑事案件作了分析。分析发现，在26名已经定罪量刑的涉罪未成年人中，有24人被判处有期徒刑缓刑、拘役缓刑、管制和单处罚金，轻刑化处理的比例占到92.3%（见图2）。可见，法院对进入观护基地的涉罪未成年人通常都判处较轻的刑罚与量刑幅度，刑罚轻缓化表现较为明显。
考察法官对观护基地这一做法的认知态度，也可以反映出观护基地对法院定罪量刑有无影响。与办理过未成年人案件的法官访谈发现，对于进入观护基地的涉罪未成年人，大多数法官表示在作出判决时会参考观护基地出具的情况证明，除特殊情况，通常会判处非监禁刑。有的法官是在判决书中以认罪态度好、有悔罪表现等表达方式来吸收观护基地情况证明，进而予以从轻处罚；有的法官表示不仅会将观护基地的情况证明作为量刑参考，而且会在判决书中直接体现出来。问卷调查显示，有38名法官表示会对接受观护的未成年人适用缓刑，占65.5%；有29名法官表示会对接受观护的未成年人减轻处罚，占50%；有33名法官表示会对接受观护的未成年人从轻处罚，占56.9%；有11名法官表示会对接受观护的未成年人免予处罚，占18.97%，有2名法官表示不会对接受观护的未成年人从轻或减轻处罚，占3.45%（见图3）。根据问卷调查所反映的信息，多数法官会考虑对帮教效果较好的未成年人适用缓刑、减轻处罚、从轻处罚或免除处罚。这说明，是否进入观护基地以及在观护期间的表现与法官定罪量刑存在一定联系。
图3 法官对观护基地影响定罪量刑的态度
（三）对复归社会的影响
1.生活技能的提升
调查发现，未成年人犯罪类型主要集中在盗窃罪、抢劫罪、诈骗罪等侵财性犯罪，占到全部未成年人犯罪的79.1%，其他犯罪占20.9%（见图4）。而且，多数涉罪未成年人的文化程度较低，43名涉罪未成年人中仅有3人具有中专学历，占7.0%；其余40人均为初中及以下学历。其中，具有初中学历的25人，占涉罪未成年人总数的58.1%，具有小学及以下学历的15人，占涉罪未成年人总数的34.9%（见图5）。可见，文化程度较低，缺少适合的工作机会，缺乏基本的生活技能，没有稳定的经济来源，是未成年人实施犯罪行为的主要原因。如果能够帮助未成年人恢复学业或掌握一定的生活技能，就可以降低未成年人重新犯罪的几率，并帮助其顺利回归社会。
图4 涉罪未成年人的罪名
图5 涉罪未成年人的学历
观护基地通过对涉罪未成年人进行生活技能培训，可以提升其满足自身生活需求的能力。问卷调查显示，超过八成的涉罪未成年人认为在观护基地学到的技能对将来生活有帮助。43名涉罪未成年人中，有36人认为在观护基地所学技能对将来生活有帮助，占83.7%；其中10人表示有很大帮助，占23.3%；有21人表示有较大帮助，占48.8%；有5人表示有帮助但帮助不大，占11.6%。有5人表示所学技能对将来生活没有任何帮助，占11.6%。此外，还有2人表示不清楚所学技能对将来生活是否有帮助，占4.7%（见图6）。与羁押相比，在观护期间对涉罪未成年人进行生活技能培训，可以提高他们自食其力的能力，更加有利于其顺利复归社会。而且，观护基地可以在一定程度上节省帮助未成年人重新融入社会的成本。
涉罪未成年人对未来生活的态度也可以表明观护基地在复归社会方面的效果。资料显示，进入观护基地的涉罪未成年人，个人综合素质得到一定提升，对未来生活持较为积极乐观的态度，绝大多数人以“参加工作”“返回学校学习”等形式开始新的生活。通过社会观护，2011年S市有近90%的涉罪未成年人得以复学、就业。问卷调查发现，43名正在观护基地接受观护的涉罪未成年人中，有39人对未来生活持乐观态度，占90.7%；只有4人对未来生活较为悲观，占9.3%（见图7）。此外，接受访谈的18名涉罪未成年人均对未来生活持较为积极的态度，15人表示“很后悔、想回家”，将来要读书或学技术；3人提出“不希望别人知道自己违法的事情”。访谈中，一些涉罪未成年人特别谈到观护基地工作人员进行的心理疏导有助于其及时反省自身行为。对16名观护对象的回访记录也表明，绝大多数涉罪未成年人在离开观护基地以后都以复学或参加工作的形式顺利回归社会，生活状态较为稳定，仅有1人再次犯罪被判处有期徒刑（见图8）。S市M区自开展社会观护体系以来，未成年人取保候审期间脱保、重新犯罪的数量由2005年到2006年的17人减少到2007年5人，2008年以来无一人脱保、重新犯罪。
图7 涉罪未成年人对未来生活的态度
课题组对14位办理过此类未成年人刑事案件的警察和检察官进行了个别访谈。大多数办案人员表示，观护基地的实践探索对其司法理念产生了积极影响。观护基地的实践探索，深化了办案人员对涉案未成年人进行教育的认识。第一，未成年人刑事案件中的教育者角色可以多样化。教育者可以不只是办案人员，通过建立观护基地，使对涉罪未成年人进行教育的实施者由办案人员扩展到观护基地及其他社会组织的工作人员。第二，对涉罪未成年人进行教育的内容可以具体化和实用化。访谈中，不少办案人员提到，对涉罪未成年人进行教育的内容不再是认识和纠正犯罪行为的危害性，还可以扩展到爱国思想教育、劳动技能培训、心理干预等诸多内容。第三，对涉罪未成年人进行教育的时间和空间可以继续拓展。观护基地的工作人员有更多的时间与观护对象接触，有更多机会进行面对面的交流。在教育的空间上，可以扩展到共同工作的车间、同住的宿舍等任何方便场所。在访谈中，很多办案人员认为，观护基地与取保候审相衔接，进一步深化了未成年人刑事司法工作的教育性，使教育的形式多样化，很好地发挥了刑事司法机制的社会效果，对未成年人的健康成长、社会和谐稳定均有积极意义。有的办案人员表示，观护基地的实践探索使其开阔了思路，认识到对未成年人的感化可以通过多种形式进行，挽救也可以体现出不同的含义。通过观护基地扩大取保候审的适用，可以避免对涉罪未成年人长期关押和交叉感染，这本身就是挽救。观护基地可以让涉罪未成年人感受到社会的温暖，让涉罪未成年人与父母、社会保持较为密切的联系，可以更好地实施感化。生活技能培训可以有效提升涉罪未成年人适应社会的能力，是一种更加积极的挽救。访谈的14位办案人员中，有10人表示办理未成年人管护案件很有成就感，为自己的工作感到自豪，而这种自豪感来源于对涉罪未成年人的成功感化和挽救。观护基地的实践探索，使办案人员认识到，对未成年人是否适用逮捕措施、是否作出起诉决定和如何定罪量刑，不仅要考虑未成年人实施犯罪的动机和目的、犯罪性质、情节和社会危害程度，是否初犯、偶犯，归案后是否悔罪等因素，还要对未成年人的成长经历、家庭环境、个性特点、社会交往等情况进行调查，从而更加全面的掌握未成年人案件情况，作出适当处理。观护基地的实践探索，使办案人员回复对涉罪未成年人适用非羁押措施的信心，逐步扩大适用非羁押措施。调查显示，办案人员不愿对涉罪未成年人适用非羁押措施的主要原因是担心脱逃，有的办案人员认为羁押有利于调查取证。依靠观护基地执行取保候审强化了对涉罪未成年人取保候审期间活动的监管力度，力求通过风险评估与基地管理来降低脱逃风险。相比传统意义上的取保候审执行机制，观护基地可以降低涉罪未成年人脱逃的风险，这在一定意义上有助于消除办案人员对适用取保候审的顾虑。实践中，观护基地大都承担了诸如扩大适用非羁押措施、对被不起诉的未成年人进行帮教和对罪犯的社区矫正等多项职能，各项职能没有主次之分，相互之间的界限也不是十分清楚，这不仅可能造成不同观护对象相互影响，而且容易混淆不同观护对象的界限。因此，应当梳理观护基地的各项职能，对不同的观护对象开展差别化、有针对性的观护工作，以最大程度发挥观护基地的作用。实践中探索观护基地这一做法的初衷是对那些不能提供保证人又交不起保证金的未成年人提供保证人和临时住所，以扩大非羁押措施的适用。对涉罪未成年人要严格限制适用逮捕措施，这一原则已经被修改后的刑事诉讼法明确规定。因此，观护基地首先应当定位为审前非羁押的支持体系，致力于扩大对涉罪未成年人适用非羁押措施。基于这一职能定位，对于既不能提供保证人又交不起保证金的未成年人，由观护基地提供食宿、工作、教育条件和保证人。在基地期间，由基地负责对观护对象进行监督管理。包括安排学校学习、提供力所能及的工作机会、进行技能培训、心理辅导等。除作为审前非羁押的支持体系以外，观护基地还可以承担对被不起诉的未成年人进行帮教和对罪犯进行社区矫正的职能。一方面，对于被不起诉的未成年人，由观护基地开展有针对性的帮教、心理矫治和技能培训等。刑事诉讼法规定了对未成年人的附条件不起诉，要求被附条件不起诉的未成年人应当按照考察机关的要求接受矫治和教育。将观护基地与附条件不起诉衔接起来，由观护基地协助对附条件不起诉的未成年人进行矫治和教育，对于贯彻刑事诉讼法规定具有积极意义。另一方面，对于已经判处刑罚的罪犯，进行社区矫正。包括心理矫正、行为矫正等，让其认识到自身行为的社会危害性，预防再犯。观护基地可以聘请心理咨询专家或者与心理咨询机构合作，依靠心理专家对未成年罪犯进行心理辅导。观护基地也可以与社区矫正机制相衔接，共享教育资源，强化判刑后的帮教措施。技能培训也可以作为一种预防重新犯罪的矫正措施来实施。但是，也必须看到，被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人与被社区矫正的人不同。被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，因法院尚未作出判决，他们不是法律上的犯罪人，不是服刑人员，不能采取矫正、改造的方法。观护基地及其保证人对被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人，主要是协助执行机关监督其遵守取保候审或者监视居住的法律规定，保证其不逃避侦查、起诉和审判，不妨碍诉讼顺利进行。当然，未成年人正处于接受教育的阶段，观护基地应当根据当事人情况和意愿，有针对性地安排其学习或者接受技能培训；对于因家庭等原因存在心理健康问题的未成年人，可以进行心理疏导和治疗。根据刑事诉讼法的规定，取保候审和监视居住由公安机关执行。实践表明，公安机关由于警力不足，往往无法承担这一任务，常常使取保候审、监视居住的执行流于形式。在各地的探索中，观护基地工作主要是由检察机关积极推进，联合公安、法院，由企业、学校、社会福利机构等单位成立观护基地，为不能提供保证人又交不起保证金的未成年人提供保证条件。对公安机关提请审查批捕的未成年人，检察机关认为符合观护条件的，可以不予批准逮捕，送交观护基地进行监管教育。未成年人在观护基地期间的监督、教育和报告等事项均纳入基地的工作日程，公安机关作为取保候审和监视居住的执行机关直接参与观护基地的整体工作。在未来观护基地的建设中，应当进一步理顺观护基地与办案机关的内在关系，强化作为取保候审、监视居住执行机关的公安机关的监管作用和作为法律监督机关的检察机关的监督作用。实践中，存在观护基地的权利和义务不平衡的问题。在权利义务不平衡的情况下，观护基地参与刑事诉讼程序的积极性就会大打折扣。正所谓“有权利才有责任”，由于观护基地的权利和义务失衡，当基地疏于监管而造成涉罪未成年人脱逃或者再次犯罪时，就缺少追究基地及有关人员责任的正当性。既然观护基地和保证人等没有享有相应的权利，也就很难要求他们必须承担相应的责任。调查发现，责任追究机制欠缺也是办案人员在实践探索中普遍担心的问题。访谈中大多数办案人员承认，观护基地和保证人没有享受足够的权利，不应要求它们承担过多义务。应当进一步完善观护基地的权利和义务体系，规定观护基地和保证人等相关人员享有的权利，以调动企业、社会组织等积极参与其中。例如，有权获得政府提供的补助，有权在税收等方面获得适当优惠等。同时还需要明确它们应当承担的义务。例如，为观护对象提供合适的保证人，为观护对象提供日常生活必需的衣物、食宿条件，监督观护对象是否遵守法律规定和基地纪律，在未经批准离开观护基地时及时向办案机关报告等。观护基地消极履行监管职责的，办案机关可责令检讨或具结悔过；发生观护对象脱逃、再次犯罪等严重情形的，除撤销其观护基地资格外，还可以对该基地处以罚款或追究基地负责人的责任。调查发现，对涉罪未成年人的风险评估通常是由办案人员进行的，司法行政机关在必要时予以协助。从实践情况来看，风险评估环节缺少律师和被害人等主体的参与，同时社会力量的利用也还不够充分。由办案人员负责风险评估工作，可能会受到办案时间和日常工作量的影响，难以形成客观全面的风险评估报告。而对于律师提供的风险评估报告，办案人员通常持不信任的态度。访谈发现，观护基地的初衷是为了实现对涉罪外来未成年人的平等保护，随着实践经验的积累，观护对象的范围有所扩展。但是，哪些涉罪未成年人可以进入观护基地，哪些不可以，在具体操作时一直比较慎重。例如，有的未成年人虽然涉案数额不大，但办案人员认为其危险性较大，仍然不将其送入观护基地。因此，如何进一步规范风险评估的客观性和公正性，以及切实发挥风险评估的作用，都是有待完善的问题。办案机关可以吸纳多元化主体参与，借助社会力量开展风险评估。由办案机关负责对涉罪未成年人的法律问题进行评估，如犯罪类型、犯罪情节、社会危害性等；由司法行政机关或者委托社会力量，如律师、学校、居（村）民委员会、心理咨询机构等，进行特定事项的调查评估。涉罪未成年人的家庭背景、一贯表现、犯罪事实与悔罪表现等，都是风险评估的考量因素。必要时，可以对涉罪未成年人取保候审前的风险评估举行听证，听取涉罪未成年人、被害人、律师等诉讼参与人对取保候审的意见。还要正确看待风险评估后的脱逃问题。取保候审后的脱逃现象只要控制在一定幅度内，不应以结果倒查风险评估的责任。实践中，对涉罪未成年人的监管有多种方式。开放式的监管，观护对象可以自由出入基地，只需遵守基地相关纪律；半开放式的监管，观护对象原则上不得离开观护基地外出活动，经观护基地和执行机关的批准可以外出。个别监督有利于保障涉罪未成年人不受歧视，从而更好地融入社会，但是需要投入的社会资源也相应要多，从而如何有效统筹社会资源是个别监督面临的主要问题。集中模式便于基地进行管理，但是容易造成交叉感染和受到歧视。如何避免受到歧视和信息不外泄是集中监督面临的主要问题。对于不存在风险或风险较小的涉罪未成年人，应当采取开放式的、按照一定标准进行分类的个别监督观护方式。对于具有一定风险性但又不应当或不需要羁押的，可以采取半开放式的甚至更为严格的监管措施。观护基地的技能培训效果较为显著，多数涉罪未成年人能学到一定的技能，有利于其重新融入社会。调查发现，有的已经担任企业的技术骨干。但也有部分涉罪未成年人感觉在基地学不到什么技能或者所学技能对将来的生活帮助不大。究其原因，一方面是企业的工作岗位本身难以向未成年人提供适当的技能培训岗位；另一方面是未成年人自己对企业提供的培训岗位并不感兴趣，对学习相应的技能不够积极。应根据涉罪未成年人的自身情况，尽可能选择相应的技能培训项目。对于在校学生应当首先考虑安排其进入学校学习，接受正规教育。不愿意入校学习的，可以进行技能培训。在学习和培训期间，可以安排心理辅导，作为教育的组成部分，但不是对未成年犯罪嫌疑人、被告人的改造矫治。愿意从事一定劳动的，可以为其安排力所能及的劳动，但不能强迫劳动，应当与对判处刑罚的罪犯的劳动改造严格区别开来。公安机关、检察院和法院内部都有相应的考评考核机制，考评考核的目的在于督促办案人员依法履行职务，考核结果与办案人员的奖金、晋升等切身利益相关。访谈发现，办案人员在办案时往往会顾忌考评考核指标的影响。例如，破案率不高、批捕率过低或不起诉率过高，都可能影响公安机关内部的考评考核结果。观护基地在根本上是通过观护基地扩大适用非羁押措施，降低羁押措施的适用率，与办案机关的考评考核机制存有一定冲突。应当根据法律效果、社会效果来设定考评指标，评价进入观护基地案件的办案效果。观护基地取保候审不作为批捕率的统计数据。观护对象被不起诉的案件，不作为公安机关侦查质量的考评范围。观护对象被判处缓刑、管制的案件，不作为检察机关公诉质量的考评范围。